Politique migratoire européenne : Origines et Paradoxes
Aude L’HUILLIERL’afflux des réfugiés ukrainiens depuis l’invasion de la Russie en Ukraine, ou encore l’arrivée de nombreux migrants originaires de Syrie en Europe en 2015, ne sont pas des événements extraordinaires mais s’inscrivent dans des tendances et cycles migratoires durables. Certains phénomènes économiques, politiques et même climatiques ont accentué les mouvements migratoires à travers le monde qui s’accentuent depuis 2012.
La politique migratoire européenne, mise en œuvre depuis les années 1950, apparaît aujourd’hui plus que jamais pétrie de paradoxes. Alors que la solidarité fait partie des valeurs européennes et qu’elle est sensée se diffuser au sein de la législation communautaire notamment à travers la politique commune de l’asile et de l’immigration, l’UE privilégie la sécurité et la fermeture plutôt que l’ouverture. L’ex-dirigeant français de Frontex, Fabrice Leggeri, à la tête de l'agence de 2015 à 2019, chargée de surveiller les frontières de l'espace Schengen, a d’ailleurs fait l’objet d'une enquête de l'Office européen de lutte anti-fraude puis a démissionné alors qu’il était accusé d’avoir mené une politique qui violait les droits fondamentaux des migrants.
Il semble donc important de comprendre les paradoxes actuels de la politique migratoire de l’Union Européenne dont les aspects juridiques et politiques sont particulièrement complexes. Nous reviendrons tout d’abord sur les lentes évolutions historiques des flux migratoires sur le continent européen et sur l’émergence des tensions culturelles au sein des États. Il s’agira de mettre en lumière le difficile équilibre entre respect du droit des migrants et respect de la souveraineté des États-membres. De même, nous verrons que le mécanisme de prise de décision dans l’UE rend difficile l’émergence d’une politique migratoire communautaire. Il s’agira de mieux cerner la difficulté de parvenir à un consensus sur les décisions politiques européennes migratoires.
Rappel historique : l’Europe, une terre migratoire.
Aujourd’hui, les États nations européens ont une démographie relativement stable. Néanmoins, il est important de préciser que la construction de l’Europe que nous connaissons aujourd’hui s’est faite au travers de migrations importantes, qui ont participé à former les populations actuelles.
A cet égard, l’intérêt pour l’accueil des migrants et les modalités de leur intégration ont profondément varié dans le temps en fonction des orientations politiques définies au niveau national, mais aussi, de manière plus pragmatique, des besoins en main-d’œuvre et des capacités d’accueil des territoires de destination (1).
C’est à partir de la fin du 19ème siècle que l’Europe connait des flux migratoires constants. Les révolutions qui secouent le continent viennent bouleverser le champ démographique. L’exode rural favorise la révolution industrielle et la mondialisation des échanges, ouvrant l’Europe sur le monde. Les États-nations au pouvoir centralisé et institutionnalisé tentent de se stabiliser politiquement et accordent des droits sociaux à leur population, favorisant l’émergence d’une identité nationale, et limitant ainsi les flux migratoires.
Cependant, d’importants mouvements migratoires reprennent à partir de la Seconde Guerre Mondiale. Les politiques nazies souhaitent remplacer les populations locales, notamment juives, déportées ou condamnées au travail forcé par la population allemande, ce qui engendre des déportations forcées vers l’Est et l’Ouest afin de remodeler l’Europe. Une fois la guerre gagnée, les Alliés s’accordent sur la nécessité de rassembler les minorités allemandes sur un seul territoire : l’Allemagne. A la sortie de la guerre, les États nationaux nouvellement libérés souhaitent régler la question des minorités ethniques en les déplaçant afin d’homogénéiser leur population (2).
Pour reconstruire l’Europe, les États et les entreprises ont alors besoin de main-d’œuvre et font appel à une immigration de plus de 10 millions de travailleurs étrangers durant les Trente Glorieuses. C’est ainsi que la France, démographiquement affaiblie et détruite, a fait appel à des immigrés italiens et polonais, puis espagnols et portugais, avant de solliciter les ressortissants de ses colonies d’Afrique du Nord et d’Afrique subsaharienne .
Plus tard, durant le choc pétrolier de 1973 et la récession, les étrangers sont incités à rejoindre leur pays d’origine, accusés de concurrencer les nationaux. La législation française autorise néanmoins en 1974 le regroupement familial, transformant alors cette immigration temporaire en une immigration pérenne. Ces populations immigrées rendent ainsi les sociétés culturellement hétérogènes et des tensions apparaissent à la fois aux frontières mais aussi à l’intérieur même de l’Europe. Émergent alors les questions de l’assimilation culturelle et de l’intégration économique de ces minorités. Dans les années 1980 et 1990, on observe un essor des demandes d’asile politique en raison de l’instabilité dans des pays dits du « Tiers Monde ».
Un paradoxe existentiel au sein de la politique migratoire européenne : solidarité contre souveraineté
L’immigration est un sujet qui a continuellement fait l’objet de débats dans l’Histoire, puisqu’il soulève la question sensible de la souveraineté et de l’identité des États-nations. En effet, des problématiques telles que le contrôle des frontières, l’acquisition de la nationalité ou encore l’admission d’étrangers sur le territoire, affectent directement les fondements de l’État-nation. La politique migratoire européenne voit s’opposer le principe de solidarité à celui de la souveraineté et de l’identité. Si la solidarité est clamée depuis les origines de la construction communautaire, elle peut-être niée dans la pratique.
Création d’une coopération européenne en matière d’asile et d’immigration : un principe de solidarité
Le principe de solidarité constitue le socle de la cohésion territoriale de l’Union et est au cœur de la politique commune de l’asile et de l’immigration (3).
Le traité de Maastricht de 1992 est à l’origine du principe de libre circulation des personnes dans l’UE, renforcé par les accords Schengen, conclus en 1985 entre le Benelux, la France et l’Allemagne (4). Ces accords ont permis la création d’un espace « sans frontières intérieures » avec une unique frontière extérieure soumise à des procédures de contrôles d’entrées harmonisées. L’instauration d’un espace de libre circulation nécessite donc une coopération européenne en matière d’asile et d’immigration pour accueillir les ressortissants de pays tiers tout en respectant les droits humains et en luttant contre l’immigration clandestine.
En 1997, le traité d’Amsterdam accorde aux institutions communautaires de l’UE des compétences en matière d’asile et d’immigration en intégrant la coopération Schengen dans le cadre juridique de l’Union Européenne. Il s’agit de mener à bien cette politique commune dont certaines mesures ont déjà été établies préalablement lors des accords de Dublin en 1990. Pour éviter qu’un demandeur d’asile puisse déposer son dossier dans plusieurs pays de l’Union Européenne, ces accords établissaient des critères pour déterminer le pays qui devra traiter la demande.
En 1999, se tient le Sommet de Tampere, qui vise à harmoniser certaines normes nationales en matière d’asile et d’immigration selon des objectifs démographiques et économiques de l’UE. Il vise également à renoncer à la politique migratoire excessivement restrictive. Un fonds européen pour l’accueil, l’intégration et l’aide au retour des réfugiés est créé par la suite. Un principe de non-discrimination s’affirme également dans la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales et dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966, selon lequel les États ne peuvent plus choisir les migrants selon leur origine.
Enfin, la création d’une citoyenneté européenne par les traités européens et par la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union permet une protection des ressortissants qui se déplacent pour des raisons familiales ou professionnelles.
Les principes d’universalité et de respect des droits de l’Homme peuvent cependant se retrouver mis en concurrence par le principe de souveraineté nationale et d’identité qui amène les États à adopter des politiques plus restrictives concernant les droits des non-nationaux.
Face à l’intensification des flux : une solidarité qui s’efface en faveur des questions sécuritaires
Des tensions et des divergences, voire de la défiance, apparaissent entre États-membres et la Commission européenne. Les différences de démographie, d’emplois et de flux migratoires entre États-membres mettent à mal la cohérence d’une politique commune. De même, il n’est pas souhaitable de porter atteinte à la souveraineté des États et à leur identité nationale tant elles sont constitutives des États-nations. Ces Etats peuvent agir de façon opposée et contradictoire aux valeurs de l’UE car mus par des intérêts nationaux divergents (6).
Échec de la méthode communautaire et instrumentalisation des flux migratoires
L’intensification des flux migratoires a entrainé un contrôle plus fréquent aux frontières, en contradiction même avec le dispositif de libre circulation des personnes. Néanmoins, tous les États ne sont pas touchés par ces flux migratoires massifs. Ces derniers se concentrent sur les États situés en périphérie de l’Union, principalement en Italie et en Grèce. Les dispositifs de gestion des flux se trouvent très vite dépassés et se révèlent en totale inadéquation en période de pics migratoires. Par exemple, les flux migratoires empruntent un nombre d’itinéraires limités, ce qui conduit à faire peser sur un petit nombre d’États l’essentiel de la charge migratoire, allant à l’encontre des accords de Dublin.
La crise des migrants de 2015 n’a fait que révéler les limites d’un cadre institutionnel européen de plus en plus contourné par les États membres. Un échec qui tient en grande partie à la persistance des particularismes nationaux, au manque de solidarité entre États et à la volonté de ces derniers de contrôler l’accès à leur territoire. Le mécanisme temporaire de répartition des demandeurs d’asile, décidé en 2015, s’y avère inefficace par exemple. Certains États-membres n’appliquant pas les directives européennes ne sont pourtant pas sanctionnés. Les Quatre pays du groupe Visegrad (Pologne, République Tchèque, Slovaquie et Hongrie) affirment en 2015 que « les pays eux-mêmes doivent pouvoir décider combien de migrants ils peuvent accueillir. Leur imposer des quotas est contraire aux principes européens », ont-ils défendu. (7)
Dans ce contexte, l’harmonisation des politiques nationales est un exercice complexe. La mise en œuvre des orientations décidées au niveau européen relève des États-membres. Pour adopter une mesure européenne, les 27 gouvernements de l’Union doivent tous y être favorables. Au Conseil de l’UE, seul un vote à l’unanimité permet en effet de valider une décision, législative ou non, sur ces sujets. Chacun des Vingt-Sept dispose donc de facto d’un veto, puisqu’il suffit d’une seule voix prononcée contre une décision pour l’invalider. Aujourd’hui, environ 80 % des actes législatifs de l’Union sont adoptés au Conseil à l’issue d’un vote à la majorité qualifiée. Celui-ci nécessite l’approbation de 55 % des États membres (soit 15 sur 27 aujourd’hui), représentant au moins 65 % de la population de l’UE (9). A ce jour, les organes européens ne disposent, quant à eux que de compétences d’attribution fixées par les traités européens.
Les négociations s’avèrent alors difficiles sur la question de la solidarité européenne en matière d’accueil des demandeurs d’asile. Pour des raisons tenant à l’histoire nationale autant qu’à des facteurs économiques, démographiques, institutionnels et politiques, chaque État-membre met en œuvre une politique spécifique en la matière. En juin 2018, les États mettent fin aux discussions. La méthode communautaire n’a pas fait ses preuves et les opérations de répartitions des migrants sont encore le fruit d’arrangements entre États.
L’échec des négociations oblige les États-membres à déléguer aux pays extra-européens qui peuvent dès lors user de « l’arme migratoire » (10). Par exemple, pour faire face à l’arrivée massive en Europe de nombreux réfugiés syriens, afghans mais aussi pakistanais en 2015, l’Union européenne a signé un accord avec la Turquie en 2016. Lieu de transit de ces populations, la Turquie a alors la responsabilité de « prendre toutes les mesures nécessaires pour éviter que de nouvelles routes de migrations irrégulières – maritimes ou terrestres – ne s’ouvrent au départ de son territoire en direction de l’UE » (11). Mais le président turc Recep Tayyip Erdogan va utiliser cet accord pour faire pression sur l’UE, qui le condamne en raison de sa guerre menée contre les kurdes. Ainsi, il menace ouvertement l’UE en promettant de laisser passer en Europe 3,6 millions de réfugiés si cette dernière applique des sanctions. Par ailleurs, en 2016, Erdogan fait de nouveau pression en demandant une renégociation de l’accord, afin de bénéficier de plus de fonds pour financer l’accueil des populations réfugiées (12).
La Turquie n’est toutefois pas la seule à user de l’arme migratoire. Ainsi, en mai 2021, le Maroc avait laissé passer des migrants dans les enclaves espagnoles de Ceuta et Melilla pour protester contre l’hospitalisation en Espagne d’un militant du Front Polisario, qui lutte pour l’indépendance du Sahara occidental vis-à-vis du Maroc.
En outre, en transférant des compétences migratoires à des pays tiers, l’Union européenne transfère aussi la responsabilité de la protection des droits de l’Homme à ces pays, ce qui n’est pas toujours mis en œuvre, et met en péril le respect de la Charte des droits fondamentaux de l’UE.
Tensions sécuritaires : un non-respect des droits fondamentaux des migrants de la part des États
La gestion des flux migratoires est aussi critiquée pour des raisons qui ne sont pas uniquement juridiques. La crise économique en Europe et les tensions sécuritaires liées à la multiplication des actes terroristes sur le continent ont conduit certains États à prôner le repli national et la fermeture des frontières au détriment de la politique d’accueil et de respect des droits fondamentaux défendue par la Commission européenne.
La fermeture des frontière implique alors de repousser les migrants parfois avec violence. Les scènes de chaos qui en résultent vont à l’encontre des valeurs défendues au sein de l’UE. Ceci n’est pas sans risque pour l’avenir de l’Union, comme le déclare Karl COOP, référent Europe à l’association Pro Asyl : « De l'état de droit à la dignité humaine, le respect des droits de l'Homme, la démocratie, c'est l'essence même du projet européen. Si nous continuons à observer sans rien faire alors nous aurons une crise de l'état de droit qui sera une crise de la démocratie qui va bien au-delà de l'accueil des réfugiés ». Le cas Frontex en est un parfait exemple. Le 29 avril 2022, le patron de Frontex Fabrice Leggeri démissionne après avoir été accusé de permettre des refoulement illégaux de migrants à la frontière gréco-turque . Pourtant M. Leggeri s’était vu décorer par le gouvernement grec pour sa bonne gestion de la crise migratoire. Il y a donc contradiction entre la volonté des États les plus exposés aux flux massifs migratoires à fermer leurs frontières et la politique migratoire défendue à Bruxelles.
Les crises migratoires créent alors un sentiment d’impuissance à la fois nationale, puisque les États membres de l’Union ne peuvent plus gérer séparément cette crise, mais aussi collective, les politiques européennes n’étant pas assez ambitieuses et harmonisées pour compenser les lacunes des dispositifs nationaux.
Les réponses et solutions apportées
Une réaffirmation du principe de solidarité et un respect de la souveraineté des États
Les institutions européennes souhaitent réaffirmer le principe de solidarité au cœur de ses dispositifs (13). Elles tentent de répondre à ces difficultés de coordination depuis 2011 en proposant un renforcement du contrôle des frontières en appui des Etats. « Eurosur », le système européen de surveillance des frontières, est par exemple mis en place pour assurer le sauvetage des migrants perdus en mer et pour limiter l’immigration clandestine. Elles décident aussi après la crise migratoire de 2015 d’élargir les compétences de l’agence Frontex. Outre le contrôle des frontières maritimes, Frontex se voit attribuer la responsabilité d’aider les États qui font face à une forte pression migratoire. (14)
Pour faire face à l’afflux massif de près de 65 000 réfugiés ukrainiens, la Commission européenne a décidé le 2 mars 2022 d’activer la directive de protection temporaire, datant de 2001 (15). Cette « protection temporaire » permet aux Ukrainiens de bénéficier d’un droit de séjour, d’un accès au marché du travail et d’un logement, d’une aide sociale et médicale et d’un droit de tutelle légale pour les mineurs non accompagnés ainsi qu’un accès au système éducatif.
Enfin, parmi les nombreuses initiatives figure le renouvellement du Pacte européen sur la migration et l’asile. Acté en septembre 2020, il doit soulager les États soumis à une forte pression migratoire et modifier en profondeur le règlement de Dublin en invitant les États-membres à plus de solidarité et de coopération dans le cadre de l’accueil des migrants (16). Ce pacte repose sur des consultations approfondies de tous les États-membres, des sociétés civiles et des entreprises afin de trouver une approche équilibrée entre des positions divergentes. Il propose donc de dépasser les difficultés passées en prévoyant par exemple des sanctions en cas de non-respect des dispositions européennes.
Des dispositifs qui ne parviennent toujours pas à faire leurs preuves
Cependant, moins de deux ans après la présentation du Pacte, celui-ci ne semble pas faire l’unanimité. Les aspects principaux du pacte sont considérés comme insuffisants et le Conseil de l’UE n’a pas réussi à obtenir un accord politique. Certains Etats comme le Danemark s’opposent fermement à cette politique commune d’immigration et d’asile. Le monde associatif s’oppose quant à lui aux procédures de filtrage à l’entrée des frontières. Certains experts considèrent que le pacte est davantage centré sur l’asile que sur l’immigration et traite peu des pénuries de main-d’œuvre. De fait, le Pacte européen ne remet pas fondamentalement en cause la règle générale de Dublin qui prévoit l’obligation des réfugiés de déposer leur demande d’asile dans le premier pays d’Europe où ils sont entrés (17). Enfin, ce pacte n’est pas un traité et n’a donc pas force d’obligation.
Quelques prospectives
Selon les prévisions de la CIA, « les tendances démographiques et les incitations économiques continueront de stimuler les migrations au cours des deux prochaines décennies » (18). La pression migratoire devrait donc s’accentuer, notamment à cause des catastrophes et des conflits liés au réchauffement climatique. Ces déplacements accentueront l’instabilité des pays et pourraient contribuer à alimenter les réactions hostiles aux immigrés dans les pays développés. Pourtant, ces migrations pourraient améliorer la productivité économique des pays développés qui font face à un vieillissement de leur population et à un manque de main-d’œuvre. Cependant, l’innovation technologique pourrait limiter l’immigration à des travailleurs très diplômés.
Ce qu’il reste à faire
Si une politique commune en matière d’immigration et d’asile semble indispensable à l’UE, sa mise en œuvre reste difficile. Malgré de nombreuses tentatives pour arriver à un consensus, les institutions et les États-membres restent profondément divisés sur la question. Le fait qu’elle touche à des sujets tels que la souveraineté ou l’identité nationale explique en partie la difficulté de déployer une telle politique. Le transfert de responsabilités et de compétences aux pays tiers témoigne que l’UE ne parvient pas à gérer en interne le problème migratoire, ce qui la rend vulnérable au chantage migratoire. De même, certains États et organismes européens se rendent coupables d’une violation des droits et libertés fondamentaux des migrants, faisant prévaloir la sécurité et l’identité au détriment de la solidarité. Il est donc nécessaire de promouvoir une immigration régulière et respectueuse de la souveraineté et des intérêts légitimes des États pour éviter que le populisme et la xénophobie ne prennent de l’ampleur.
Néanmoins, l’avenir de la coopération européenne d’immigration et d’asile peut être amenée à évoluer. Dans la feuille de route de la présidence française de l'Union Européenne, Emmanuel Macron a érigé en priorité la question migratoire en affirmant que « pour éviter que le droit d'asile qui a été inventé sur le continent européen […] ne puisse être dévoyé, nous devons absolument retrouver une Europe qui sache protéger ses frontières » (19). De même, il s’agit de garder à l’esprit qu’une partie du problème migratoire est intimement lié à la stabilisation et au développement économique des régions pauvres dans le monde, notamment en Afrique et au Moyen-Orient. Une politique extérieure forte de l’UE en ce sens est donc indispensable. Enfin, la lutte contre le réchauffement climatique est une question vitale pour l’Europe si elle veut limiter de futures vagues migratoires massives dans les prochaines années.
Sources :
(1) Adrian FAVELL, Immigration, migration et libre circulation dans la construction de l’Europe, Disponible sur https://www.cairn.info/revue-politique-europeenne-2010-2-page-33.htm
(2) Thomas CHOPARD , Migrations forcées et fin des minorités en Europe (1944-1957), Encyclopédie d'histoire numérique de l'Europe [en ligne], ISSN 2677-6588, mis en ligne le 23/06/20, consulté le 27/08/2022. Permalien : https://ehne.fr/fr/node/14147, Disponible sur https://ehne.fr/fr/encyclopedie/th%C3%A9matiques/les-migrations-en-europe/migrations-et-pers%C3%A9cutions/migrations-forc%C3%A9es-et-fin-des-minorit%C3%A9s-en-europe-1944-1957
(3) SENAT, Vers une politique européenne d'immigration ?, Disponible sur https://www.senat.fr/rap/r04-385/r04-3851.html, 27/08/2022
(4) Pascale JOANNIN, La libre circulation des personnes au sein de l'Union européenne : principe, enjeux et défis, Disponible sur https://www.robert-schuman.eu/fr/questions-d-europe/0312-la-libre-circulation-des-personnes-au-sein-de-l-union-europeenne-principe-enjeux-et-defis, 12/05/2014
(5) La Rédaction, La politique d’immigration dans le contexte européen, Disponible sur https://www.vie-publique.fr/eclairage/20179-la-politique-dimmigration-dans-le-contexte-europeen, 07/03/2022
(6) Laurence Burgorgue-Larsen, Les injonctions contradictoires en matière migratoire, disponible sur http://www.revuedlf.com/droit-ue/les-injonctions-contradictoires-en-matiere-migratoire
(7) AFP, Crise des migrants : réunion des pays d'Europe Centrale lundi à Prague, Disponible sur https://www.lesechos.fr/2015/09/crise-des-migrants-reunion-des-pays-deurope-centrale-lundi-a-prague-274149, 20/09/2015
Mustapha Harzoune, Quelle politique l’Europe mène-t-elle en matière d’immigration et d’aile ?, Disponible sur https://www.histoire-immigration.fr/politique-et-immigration/quelle-politique-l-europe-mene-t-elle-en-matiere-d-immigration-et-d-asile, 2022
(9) Lucas DA SILVA, Union européenne : faut-il abandonner le vote à l’unanimité ?, Disponible sur https://www.touteleurope.eu/fonctionnement-de-l-ue/union-europeenne-faut-il-abandonner-le-vote-a-l-unanimite/, 10/06/2022
Matthieu Tardis, La politique d’immigration de l’Union européenne en crise, Disponible sur https://www.vie-publique.fr/parole-dexpert/283659-la-politique-dimmigration-de-lunion-europeenne-en-crise, 09/02/2022
(11/12) Barthélémy GAILLARD, Crise migratoire : qu’est devenu l’accord entre l’Union européenne et la Turquie ?, Disponible sur https://www.touteleurope.eu/societe/crise-migratoire-qu-est-devenu-l-accord-entre-l-union-europeenne-et-la-turquie/ le 07/04/2021
(13) Commission européenne Une nouvelle approche en matière de migration : instaurer un climat de confiance et un nouvel équilibre entre responsabilité et solidarité , Disponible sur https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_20_1706, 23/09/2020
(14) Vie Publique , Existe-t-il une politique commune de l’immigration ?, Disponible sur https://www.vie-publique.fr/fiches/20408-ue-existe-t-il-une-politique-commune-de-limmigration, 31/03/ 2021
(15) Commission Européenne, Ukraine : la Commission propose une protection temporaire pour les réfugiés, et des lignes directrices concernant les contrôles aux frontières, Disponible sur https://france.representation.ec.europa.eu/informations/ukraine-la-commission-propose-une-protection-temporaire-pour-les-refugies-et-des-lignes-directrices-2022-03-02_fr, 02/03/2022
(16) Barthélémy GAILLARD, Que contient le Pacte européen sur la migration et l’asile ? Disponible sur https://www.touteleurope.eu/societe/que-contient-le-pacte-europeen-sur-la-migration-et-l-asile/, 13/06/2022
(17) Catherine WIHTOL DE WENDEN, Le nouveau Pacte européen sur l'immigration et l'asile peut-il répondre aux prochains défis migratoires ? Disponible sur https://www.robert-schuman.eu/fr/questions-d-europe/0609-le-nouveau-pacte-europeen-sur-l-immigration-et-l-asile-peut-il-repondre-aux-prochains-defis-mi, 04/10/2021
(18) Piotr SMOLAR (Préface), National Intelligence Council (USA) , Le monde en 2040 vu par la cia, 28/04/2021
(19) Arte, « Politique migratoire européenne : que peut Marcon ? » 01/01/2022